摘要

中国城市化进程的不断向前发展,一方面让城市原有矛盾更加凸显,另一方面也涌现出一批新兴问题。这其中城市管理综合行政执法领域(以下简称城管执法)的问题十分突出。目前,我国城市管理者管理理念相对落后,没有从传统的“统治模式”转化为城管执法自诞生至今均以地方政府的行政机构出现,缺乏国家和省级主管机关,全国范围内缺乏统一的领导和协调机构;城管执法机构设置缺乏科学性,导致执法队伍整体素质不高,执法行动不文明。为更好地适应我国城市化发展新形势的需要,进一步理顺城管执法领域中的各种关系,化解该领域现存的各种矛盾和问题,切实发挥其在现代城市管理过程中的作用,作者综合国内外城市管理和行政执法的理论成果作更进一步的研究。针对我国城管执法领域的问题和缺失,提出完善措施,进而为将来城管执法的法治化发展提供新的理论视角。

关键词:城市,城管执法,现实困境,群体权利冲突,执法实效

1.绪论

1.1选题的背景和意义

1.1.1选题的背景

1996年10月1日颁布的《中华人民共和国行政处罚法》,标着者中国城市管理综合执法的诞生。历经数十年的发展,城管执法体制不断健全,执法队伍不断完善。但是,我国城管执法实践领域的指导理念、执法权限、执法范围以及执法的实效都存在着重大的问题。同时,网络“自媒体”时代的到来,将我国城管执法领域的诸多问题以具象的形式迅速发酵,引得公众极大的关注。百度搜索“城管执法”,结果约为31200000个;搜索“城管暴力执法”,结果多达5880000个。城管执法,作为国家行政机关执行法律的行为,正在被公众以一种愤怒、戏谑的方式“娱乐”。城管执法的公信力、实效性受到巨大的打击。它甚至成为影响地方社会稳定的不确定因素。

当前,对于城管执法工作的对策性研究成果非常丰富,涉及城管执法理念的反思、制度的重构等具体方面。但是,现有研究存在着抽象研究与具体研究脱节的问题,不利于正确把握城管执法问题的成因。本文以权利冲突论为理论基础,对该领域的问题进行从抽象到具体的融通,为我国城管执法工作走向法治化提供理论借鉴。

1.1.2选题的意义

城管执法机构处于政府机构的底层,承担着市容、工商、环境等具体工作,是政府在社会中最末梢的触角,一定意义上替整个政府机构承受着公众对政府不满。这也是城管执法问题每每演变成为社会热点公共事件的原因所在。因此,通过理论研究为解决我国城管执法问题提出有效对策具有重大的理论和实践意义。突出表现在:其一,本选题可以弥补现有理论研究的缺失。现有的理论研究表明,我国城管执法领域的诸多弊病肇始于城市管理理念的落后,城管执法滞后于城市发展。从执法依据角度看,城市管理和执法权是基于《行政处罚法》对使行政处罚权的授权而来的,但多数城管执法的直接依据却是源自于法律效力更低的地方政府出台的规范性法律文件,行政领导个人意志痕迹严重;从执法效果方面看,我国城管执法存在着暴力执法与暴力抗法相冲抵,造成了学者所说的“违法过剩”现象;从社会舆论方面看,由于城管执法者和执法相对人两者身份的激烈对比,造成几乎一边倒的舆论氛围,给城管执法造成了极大负担。笔者通过热点案例的梳理,剖析城管执法领域的基本权利冲突关系,给我国城管执法法治化建设提供一个新的参考维度,以助力于我国城管执法的法治化进程。其二,本选题还有深刻的实践意义。随着我国城市化进程的不断推进,城市居民法治意识的不断觉醒,存在于城管执法者、城管执法相对人和普通城市居民之间的权利冲突日益凸显;城管执法的所有参与者对于将彼此权利冲突诉诸法律以求得公正解决的诉求更显突出。鉴于我国目前城市发展的进程,如果能从权利至上和权利平衡的高度出发对我国城管执法进行整体设计,势必有利于我国城管执法水平的提高,为化解我国城管执法的现实困境提供行之有效的做法。这样,既有助于基层政府重树政府公信力,保障社会有序发展;又有助于规范城市管理执法行为,提升居民生活的幸福感。

1.2国内外研究综述

1.2.1国内研究综述学者对城管执法问题的研究聚焦于城管执法的问题描述、原因分析、对策研究等几个方面,给我国城管执法工作的现代化发展沉淀了大量的优秀理论。其典型观点如下:张永和教授从实证分析的角度,指出一些城市在规划城市效果的时候忽略了居民的生活方便,这是城市规划和城管执法者之间存在的问题。这也是导致城管冲突事件时常发生在“旧城改造”后的新城的重要原因。马德怀教授从中国城市管理执法体制设置的角度认为,一直以来,北京市城市管理权限的急剧膨胀是由城市管理机关的权限来源于行政命令引起的,某些权限在划分的时候就是程序可选,且缺乏科学依据的。办公用房,执法设施等执法装备匮乏是城管机关从成立至今一直尚未得到解决等问题。张宇从转变城管执法理念的角度提出应对策略时指出:“城管执法机构应该从上到下关注民生,善意对待执法相对人。民生是公共利益的基本生长点。对相对人对权利和利益有关对行政执法机关,事实上也对民生有着一定影响。从行政执法机关对角色出发,它应当负起关怀和保护民生对重责。

1.2.2国外研究综述

以笔者查阅到的资料来看,国外少有直接对城管执法问题进行研究的文献资料,多以对城市治理或城市规划为方向进行研究。此类文献对本选题虽不具有直接参考意义,但是仍可为我国城管执法工作的发展提供方向的指引。现就其典型理论综述如下:美国城市规划学者雷·布鲁利描述自己看待街头摊贩的观点时提到,每个国家、地区以及城市的政府,在处理商贩问题时都会被不同的政党、媒体以及利益集团所左右。政策及其执行程度对混乱无序,致使街头摊贩不停地在连续不断地起伏和挫折中摇摆,形成“动态平衡”。而美国著名学者约翰·弗里德曼则从理想的城市治理结果的角度出发指出,城市,应该是丰饶,生态可持续,始于居住,主动包容差别,安全且关爱的。由此可见,一个城市的科学治理离不开对各种冲突的管理,而一个理想的城市在于能很好地控制、融合这些冲突。从这个意义上讲,解决城管执法领域现存的权利冲突问题是我国城管执法在走向法治化的题中之义。

1.2.3国内外研究述评

就目前文献资料显示,我国学者对城管执法工作对策研究的逻辑起点基本可以分为“系统性完善”和“单点式完善”两种。前者的研究成果趋同且缺乏实效性,后者的研究成果亦有纸上谈兵之嫌。另一方面,我国城管执法制度的出台是出于治理“多头执法”的需要,制度发展故显先天发育不全。理论研究工作亦显发育僵滞,在讨论制度设计细节的同时,缺乏对根本性问题的理论回应。相应的,国外的城市化进程和城市管理的发展均处在领先水平。特别是国外理论界对城市管理理念的总结,值得我国学者详加参考以丰富本领域基础性问题的研究工作。

2.城市管理综合行政执法概述

2.1城市综合行政执法与相对集中行政处罚权的关系

无论是学术界还是实务界,在谈及城管综合行政执法时往往伴随着相对集中行政处罚权的出现,甚至混用这两个概念。这两个概念之间有无实质的区别?二者又存在着怎样的联系?笔者认为,城管综合执法与相对集中行政处罚权只是在实施的阶段上有所侧重,相对集中行政处罚权制度是行政执法体制改革的总的原则和方向,而城市管理综合执法则是相对集中行政处罚权的突破口和切入点,率先在法律关系最为复杂,存在问题最多的城市管理领域进行处罚权的相对集中,它是构成相对集中行政处罚权制度的重要内容,是相对集中行政处罚权制度得以实现的重要步骤。正如有的观点所提到的:相对集中行政处罚权制度是相对整个行政处罚领域的一个总的概念,是行政执法体制改革总的方向和目标。而城市管理综合执法则是在一个领域、一个局部所进行的集中,相对整个行政执法体制改革而言,仅迈出了关键的一步。也就是说,两者在逻辑关系上存在着整体与部分、包容与被包容的关系。城管综合执法与相对集中行政处罚权虽然在法律概念上不能完全等同,但两者并不存在实质性的区别,可以说,它们的基本原理和制度规则基本上都是一致的。相关的法规和实践中也是以城市管理领域为集中行政处罚权最主要的区域,因此在本文中,如无特别所指,城市综合行政执法与相对集中行政处罚权具有相同的含义。

2.2城管综合行政执法的法律涵义

所谓城管综合执法,即将若于有关行政机关的城市管理领域的行政处罚权集中由一个行政机关统一行使,原有关行政机关不再行使已集中统一行使的这部分行政处罚权。若对这一概念进行分解的话,可以发现其包括下列内容:

第一,行使城市管理综合执法权的必须是行政机关。行政处罚权是行政管理权中一项重要的权力,是政府借以管理国家、管理社会的重要手段。根据职权法定原则,在我国,行政机关是行使行政处罚权的法定主体,除法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和接受委托的事业组织可以成为行政处罚权行使的主体之外,其他任何组织都不能成为行政处罚的主体。在处罚权被集中之前,行使各单项处罚权的原执法部门都具有行政机关的主体资格,相对集中处罚权与单项行政处罚权相比,权力更集中,责任更重大,在主体的要求上自然不能低于行使单项行政处罚权的主体要求。另外,作为授权行政主体和委托行政主体的从事社会公共事业管理的组织,除了行使行政职能外还具有自身的非行政职能,但是城管综合执法机关的成立只是为了承担城市管理领域中的行政处罚职责,除此之外再无其他的非行政职能。因此,一个当然的综合执法主体只能是国家行政机关,而不能是其他任何组织。关于这一点‘中华人民共和国行政处罚法》第16条和国务院办公厅[2000]第63号文件都作了明文规定,即城管综合执法机关不能隶属于政府某部门,也不能作为部门的内设机构,它必须能独立的行使权力并以自身名义承担相应义务和责任。

第二,城市管理综合执法集中的是行政处罚权。在我国行政机关享有非常广泛的国家权力,根据行政权内容的表现形式可以将行政权分为:规范制定权、组织权、证明权、审批权、检查监督权、处罚权、调解权、强制权、复议权、裁决权等。在诸多国家权力中,与行政相对人的权利最为密切,也最容易引起当事人注意的行政处罚权是最为重要的国家权力之一。国家虽然制定了专门、系统的行政处罚法,却仍无法改变行政处罚领域“软”和“乱”的现象。而城管综合执法的目的就是解决行政管理领域中比较混乱的行政处罚权的问题,在相对集中处罚权的概念之下,所集中的不是诸如行政许可、行政指导等类型的国家权力,而单单是行政处罚权。在此,应当注意的是,在综合执法过程中与行政处罚权行使有关的一些行政权力的归属应该如何确认?在城市管理中,往往是处罚连着管理,管理缺不了处罚。那么,行政处罚权从行政管理权中剥离出来之后,与行政处罚权有关的~些行政权力如何划分和转移,特别是行政处罚中涉及的行政检查权、行政调查权、查封权、暂扣权等行政强制措施是否也应当属于城管综合执法机关?我们认为,行政检查、行政调查在行政管理活动中大量而又普遍地存在,可以说凡是行政主体都有相应的行政检查权、行政调查权。行政检查、行政调查往往又是行政机关作出行政处罚的先期行为,即行政检查、行政调查是行政处罚行为程序的一个部分。面查封权、暂扣权等“行政强制措旌是行政机关调查案情、保全证据、保护公共利益和公民人身权、财产权的强有力手段,很多行政机关需要有运用行政强制措施的权力,否则将无法履行其法定职责。”实务部门也深刻地感受到,“没有强制措旌投,行政处罚是空中楼阁。”¨因此,笔者认为,相对集中行政处罚权后,紧密附属于行政处罚权的行政检查权、行政调查权及相应的行政强制措施权也应当随之转移,不可分离。从一定程度上说,行政监督检查和相应的行政强制措施权是附属于行政处罚权的,是行使行政处罚权完整过程的组成部分。

第三,处罚权的集中只能是相对的,而非绝对的集中。城管综合执法的本意是要解决目前城市管理行政执法中各级执法部门职权大体相同,周一事项多头管理,以及多层执法、重复管理等闯题,是要发挥?一队多能”的作用,提高行政执法效率。如果盲目求大、求全,随意扩大集中处罚的范围,非但不能表现城管综合执法的优势,连原有的稳定的管理力量也将受到削弱,违背城管综合执法的初衷。因此,“相对集中”必须体现在以下几个方面:首先,需要集中的项目必须是通过集中能够有效解决重复执法、多头处罚、提高行政执法效率的项目;其次,“这些行政职权之间必须具有有关性。这种有关性主要表现为相互接近和关联性”,”即集中的职能在管理客体和对象上基本属于同一类,行为目的、活动规律基本相同。如果将没有任何联系的项目集中在一起,由一个行政执法机关去实施,执法人员难以掌握,也难以取得集中处罚的效果;最后,相对集中的行政处罚权还要体现可操作性,即被相对集中的执法职能不应是专业性的或者技术性的职能,而应是容易由综合执法机构统一操作,便于综合管理的执法职能。

2.3城管综合行政执法的法律特征法律特征

实际上是支持本文论点的基本点,因为只有明确城管综合执法具有特殊性,我们才能说需要选用特定的法律制度来对其进行规范,如果它没有特性,就只需要套用一般的行政法制度,撰写本文就毫无价值。从其发展过程和实际运行来看,城管综合执法有以下几个法律特征:

第一,城管综合执法是对行政处罚权行使主体资格的重组。任何一种行政权的行使,任何一个行政行为的作出都与一定的行政主体有关,而“判断一个具体行政行为合法与否,首先就要看实施该行政行为的主体是否合法,这是行政行为合法的前提条件。”城管综合执法是把行政处罚权进行横向上的集中之后,交由一个新的行政执法机关来行使,原来的行政执法机关不再行使集中后的行政处罚权。新行政执法机关的组建需要具备以下两个条件:一是新组建的行政执法机关必须是合法的行政主体。所谓行政主体,是指依法拥有独立的行政职权,能代表国家,以自己的名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼,并能独立承担行政行为效果与行政诉讼效果的组织。”依照国家开展相对集中行政处罚权的要求,相关的行政机关为了解决多头执法、职责交叉、重复处罚等问题,对行政权进行重新配置,将一部分行政处罚权集中起来交由城管综合执法机关统一行使,城管综合执法机关因此获得了这部分行政权能,在行使职权时城管综合执法机关以自己的名义运用行政权力,也是以独立身份出现并承担相应的法律效果,这正符合目前我国行政法学界对行政主体的界定。在我国,具有行政主体资格的社会组织包括国家行政机关和法律、法规授权的组织,前文已述,行使城管综合执法权的是国家行政机关,而且这个机关应当作为本级政府的一个行政机关,不得作为政府部门的内设机构或者下设机构。二是要在移转原来相关行政执法机关相应处罚权的基础上组建。城管综合执法机关的执法过程是对行政处罚权行使主体资格的重组,即最终由一个行政主体处理相关行政事务。行政处罚权相对集中后,有关部门不得再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权;仍然行使的,作出的行政处罚决定一律无效。新的处罚主体取代了原来的行政处罚主体,获得了新的执法主体资格,并在执法过程中以单一的行政机关出现,因此可以认定,城管综合执法通过对对行政处罚权主体的瓷格重组,合法地取得了单一行政主体的资格。

5.结语与展望

随着改革开放的不断推进,城市建设日新月异,城市管理工作显得尤为重要。城市管理综合行政执法是目前我国采用较普遍的城市管理方式,一个健全有序的城市管理综合行政执法体制为城市居民创造和谐、稳定、整洁、有序的居住环境提供了有力的保障,对创造良好的城市形象起着积极的助推器的作用。在城市管理综合行政执法体制从试点到逐步推广的十几年中,加快了我国城市管理发展步伐,有效解决了城市管理工作中存在的一些问题,例如明确了部门责任、将监督权和处罚权相分离等。但是,在实践中也暴露出了一些弊端,例如城管执法缺少正当程序的制约以及执法人员自由裁量权普遍存在失控状态等。面对这些问题,笔者通过回顾国内外的相关经典理论研究,对北京市城市管理综合行政执法的现状及问题存在原因进行分析,随后结合行政组织建设原则和北京市城市管理综合行政执法实际,构建出北京市城市管理综合行政执法的运行系统,从通过建立健全城市管理内部的一系列行政执法机制,到健全城市管理运行机制的法律基础,再到加强城市管理综合执法部门建设,最后创新城市综合管理方法,利用数字化管理的效应,建立以数字信息为支撑平台的调度系统,简化工作流程,加快城市管理难题的解决速度,以实现城市管理全方位化、城市管理人性化、城市管理全区别化和城市管理目标责任化。本文以北京市城市管理综合行政执法的具体工作为例,将构建的城市管理现在执法体系运用到北京市城市管理综合行政执法工作中,对目前北京市城市管理综合行政执法中存在热点难点问题的原因、特点、危害进行了剖析,并提出了解决对策和建议。通过对具体问题的具体分析,提炼出对完善北京市城市管理综合行政执法工作的一些进一步优化的建议,使城市管理综合行政执法为服务现代化社会的城市发展提供有力保障。总之,随着城市建设进程的不断加快,城市管理综合行政执法的体制改革是必然趋势。北京市城市管理综合行政执法实施市、区、街三位一体的层级行政管理考核办法和数字化信息管理以来,城市管理在工作业绩和社会评价等方面都取得了显著成效。北京市城市管理综合行政执法的实践为破解城管执法困境探索出一条有效途径,也为我国其他城市提高城管执法水平提供了有益借鉴。

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