工商行政管理部门同样面临这一历史转折,同样要做出历史选择。时任总理的李鹏对工商行政管理工作做出重要批示,要求工商局依法行政部门要转变职能,从管理集贸市场转变到监管社会主义大市场。

  此后,工商行政管理部门实行了转变职能的大变革。从主要管理集贸市场、农贸市场、小商品市场向监管生活资料市场、生产资料市场、生产要素市场转变;从主要管理公有制经济为主体的单一市场主体向监管以公有制为主体、多种所有制共同发展的多元化的市场主体转变;从主要管理有形市场向既监管有形市场、又监管无形市场转变;从既管市场、又办市场向“办管脱钩”、实现市场监管职能到位转变。

  在这一系列职能转变中,最具深刻意义的当属工商行政管理全系统的市场“办管脱钩”工作。八十年代初期。工商行政管理系统在改革开放中勇于探索,最先支持商品经济的发展。最先培育、扶持和支持农贸市场和小商品市场的发展,为中国市场经济体制的建立做出了历史贡献,立下了不可磨灭的功勋。截止到“办管脱钩”之前的1994年,全国城乡集贸市场已达84463个。市场成交额达8981.5亿元,全国集贸市场商品零售额占社会商品零售总额的37%。集贸市场的发展被誉为“中国市场经济的摇篮”。工商行政管理系统为办市场投入了大量的人力、物力、财力,倾注了大量的心血。但是,随着中国改革的深化。这种既管市场。又办市场的职能就与工商行政管理的职责格格不入了。工商行政管理机关面临着职能转变、体制变革和监管方式方法创新的历史任务,只有分阶段、有步骤地实现这一历史变革,才能赶得上改革的历史潮流,担当起历史的重任。

  一、十余年来工商行政管理改革发展历程

  1995年4月6日,李鹏总理在一份报告上针对工商行政管理系统市场“办管脱钩”问题批示:“执法部门不应搞经济实体。”7月,国务院办公厅国办发[1995]40号文件下发了,文件要求工商行政管理机关与所办市场实现机构、人员、财务、债务“四脱钩”。这一年的12月29日。李鹏总理在接见全国工商行政管理工作会议代表时说:“王众孚同志主持工商行政管理局工作以来,抓了市场办管脱钩。办管脱钩后,少了经济来源,执行任务可能困难一些,但不这么做是不行的。不这么做。执法很难做到公正。既是裁判员。又是运动员。这不行。”

  全国工商系统的干部职工,在国家工商局党组的领导下,坚决执行国务院的指示。经过六年的艰苦工作。彻底完成了“办管脱钩”。这项工作对于全国工商系统来说,是一场深刻的变革。告别过去取得的辉煌成绩,放弃已有的部门利益,承担着投资市场的巨大债务和众多人员安置的巨大压力,这需要极大的魄力和决心。在国家经济体制改革进展到建立社会主义市场经济体制的历史关头。在党、国家和人民需要一支以公正执法来维护市场经济秩序队伍的时候,国家工商局党组显示了这样的魄力,全国工商系统下定了决心,以国家大局为重,克服了重重困难,舍弃了局部利益,实现了全工商系统职能的彻底转变。这一深刻的职能转变对于工商系统具有划时代的现实意义和深远的历史意义。

  伴随着工商行政管理职能的转变,工商行政管理的体制也在不断变革。九十年代中期,实行了“小局大所”的改革,充实基层工商所的机构、编制和职能,加强了市场监管第一线的行政执法力量。从1978年9月恢复工商局,到1988年底,全工商系统33.5万人员中。行政编制不到7.2万人,事业编制却有26.3万多人,这26万多人的工资不能由国家财政供给,只能靠自己收费解决。为了加强市场监管执法力量,为实现财政“收支两条线”奠定基础,1996年3月,中编办、人事部、工商局联合下发《关于重新核定工商行政管理所编制及有关问题的通知》(中编办[1996]3号),核定工商所行政编制36万人。一次给一个部门核定如此数量的行政编制人员、这在历史上也是少有的。36万人成为国家公务员,36万人的工资改为“吃皇粮”,这是工商系统体制改革中的大变革,这一体制改革解决了人员混岗混编问题,保证了工商部门依法行政,大大加强了市场监管最前沿的行政执法力量。

  1998年11月,党中央、国务院做出省以下工商行政管理机关实行垂直领导的决定。这一决定先经国务院办公会议讨论,又经中央政治局常务会议讨论通过。这样高规格的会议讨论一个部门的体制改革问题,这在历史上也是少有的。这一体制改革用了两年多的时间顺利完成。它大大加强了工商部门独立执法,不受地方干预的执法力度,为国家直接对市场经济秩序实行监督管理提供了体制保证。

  2001年3月,国家工商局升格为正部级的国家工商总局。这一体制改革提升了工商行政管理部门在政府中的地位,提高了工商行政管理职能的权威。

  2001年底,时任总理的朱镕基对工商行政管理工作做出重要批示:“工商行政管理部门是市场监管和行政执法的政府职能部门,承担着规范和维护市场秩序的重要职责。就是说。各级工商管理部门要把好市场主体的入门关,当好市场运行的裁判员,做好市场秩序的坚强卫士。所有工商管理人员都要忠于职守,勇于负责,清正廉洁,执法如山。这是建成社会主义市场经济的保证。”

  自此,全国工商行政管理系统开展了一系列市场监管机制和监管方式的改革和创新。概括起来。到目前共进行了九项改革。1999年,全国工商系统基层建设工作会议召开,各地对监管机制和监管方式进行了积极探索。2002年,在总结各地经验的基础上,国家工商总局提出五项制度创新,即市场巡查制、并联审批制、企业监管双轨制、企业信用公示制、首办责任制。2003年,提出两项改革,即企业信用分类监管和商品市场准入监管“前移”。2004年,又提出了建设“12315”行政执法网络和个体工商户分层分类监管两项改革。这九项制度创新,超越以往,使市场监管机制和监管方式的改革进入了治本的更深层次。与此同时,改革以“金信工程”为支撑,提出建设法治工商、信用工商、信息工商的总体目标。

  2004年底,温家宝总理对工商行政管理工作做出重要批示:“加强市场监管,是政府的重要职责。工商行政管理部门承担着规范、监管和维护市场秩序的任务,责任重大。过去的一年,全国工商管理系统依法行政,积极为经济发展服务,整顿规范市场经济秩序,严厉打击各种扰乱社会经济秩序的违法行为,各项工作取得明显成效。明年要再接再厉,继续提高执法水平和工作效率,切实维护公平竞争的市场秩序,为经济和社会的全面、协调、可持续发展创造良好的环境。”

  主管工商行政管理工作的吴仪副总理在近几年也做出了一系列指导工商工作的重要批示,其中最重要的三项批示,一是关于“两个统一”的批示:“要进一步端正执法思想,牢固树立执法为民的观念,努力实现对法律负责与对市场主体负责、对消费者负责的统一。市场监管与服务的统一”:二是关于加强市场经济条件下工商行政管理六个方面的能力建设:“不断提高从政治上把握和处理问题的能力:不断提高为经济社会全面协调可持续发展服务的能力;不断提高依法履行职责的能力;不断提高市场监管的能力:不断提高与各方面协调配合的能力;不断提高抓好队伍建设的能力”;三是关于“三个紧紧围绕”的批示:“紧紧围绕落实科学发展观和建设和谐社会、围绕‘十一五’时期发展目标和任务、围绕完善社会主义市场经济体制。不断改革创新。加强市场监管,进一步为市场主体创造公平竞争环境和提供良好服务,促进经济社会又快又好发展。”

  回顾工商行政管理改革创新的十年,历任总理都是依据党的十四大、十五大、特别是十六大、十六届三中、四中、五中全会精神,明确指出工商行政管理改革发展的方向。工商行政管理改革发展也是与全国的改革发展总趋势、大方向同步进行的。在总局党组的坚强领导下,在全系统的共同努力下,取得了让党中央、国务院和全国人民满意的改革发展成果。

  二、工商行政管理深化改革的思路

  工商行政管理职能、体制、机制和监管方式的改革和创新已经走过了十余年的历程,取得了很大的成绩,做到了与国家经济体制改革同步,达到了与建立完善社会主义市场经济体制相适应的水平,这是十分难能可贵的成绩。但是这种改革和创新决不能止步,慢了也会落后,因此要在改革创新成果的基础上不断与时俱进。开拓进取。

  工商行政管理深化改革,应当坚持国家改革的大方向,并注意以下几个问题:

  (一)工商行政管理改革的基本原则

  工商行政管理改革创新应遵循三大原则:第一是法制原则(2004年3月22日,国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》,提出合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一六项原则)。工商行政管理职能是政府行政管理,行政的依据来源于法律授权,因此工商行政管理必须严格执法,在法律授权的范围内依法行政。工商行政管理部门是行政执法机关,因此。必须接受立法机关、司法机关的法律监督。第二是服务原则。政府的行政权力是人民授予的。人民是国家权力的主体,因此行政执法必须为人民服务,必须代表最广大人民的根本利益。要把保护人民的权利作为行政执法的出发点和归宿。要从控制式管理向民主式管理转化。要提高服务质量和讲究便民。第三是效率原则。工商行政管理必须讲究工作效率,提高政府效能,做到廉洁高效,降低行政成本,力求人、财、物的节约,追求社会效益的最大化。

  (二)工商行政管理改革的基本内容

  工商行政管理改革的基本内容概括起来应是:组织机构改革、权力结构改革、行政区划体制改革和行政规范改革。可以简单表述为:机构设置、职权划分、运行机制的改革。工商行政管理十年来的改革已经深入到改革的各项基本内容,包括职能转变和体制变革。目前进行的监督机制和监管方式的改革和创新,势必会引发在体制、机制等更深层次和新一轮的改革和创新。

  (三)工商行政管理深化改革应处理好几个关系

  1、政府与市场

  完善社会主义市场经济体制中的一个基本问题,是使市场机制在资源配置中起基础性作用。现在的问题是政府仍然控制着过多的资源,使市场机制不能充分发挥资源配置的基础性作用,包括劳动力资源、土地资源、资金资源等各类生产要素资源,使得生产要素市场发育不充分,而政府则存在着寻租等腐败现象。具体到工商行政管理,市场化不充分的表现,并不是上述各类生产要素资源,而是无形资产资源,主要是各类信息资源。这一特点决定了工商行政管理的下一步改革是信息资源的整合。并逐步实现信息资源的社会化。

  2、政府与企业

  企业是市场经济中最活跃的细胞,是市场经济中的主体力量。当前。既存在着政府过多干预企业经营活动的问题,也存在着企业过分依赖政府,借助政府力量经商,又让政府承担经济责任的现象,这也是权钱交易的一块土壤。工商行政管理的行政职能特点是直接与企业打交道,这是微观规制的职能决定的,今后仍然要直接面对企业。因此,改革的方向,一是不能干预企业的正常经营活动,二是又要加强外部监管。建立企业“经济户口”。实行企业信用分类监管,就是一种非常好的管理方式,应该不断完善、健全。

  3、政府与社会

  社会自我管理机制是社会三大机制之一,十六届三中全会提出的市场监管体系是行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的体系。四项中的三项都是属于社会自我管理机制。因此。工商行政管理改革的方向是改变政府一家“独打天下”的局面,充分组织、调动、引导和规范社会自我管理机制的力量。这个思想,就是我党一贯倡导的“人民战争”的思想。没有广大人民群众的支持、拥护和积极投入,市场监管体系是建立不起来的。

  4、政府职能运行

  工商行政管理改革,历经了职能转变、体制变革和监管机制创新阶段,深入到机构设置、职权划分、运行机制的各个层面。随着改革的深入,所要解决的问题之一是职能交叉、重迭,造成多头管理、政出多门。这是职能运行的突出问题,涉及到组织机构、权力结构、行政区划体制和行政规范各个方面。随着电子政府的建立,工商行政管理的统一性不要求机构上下对口,机构层次将减少,管理模式将实现扁平化,形成“信息一决策一执行一反馈”的快速反应机制。

  5、政府管理方式

  管理方式属于行政规范的范畴,也是运行机制的重要内容之一。工商行政管理目前进行的九项改革,基本上属于管理方式的改革和创新,这是非常重要的改革内容,必须坚持下去和不断深化、不断创新。管理方式改革的一条主线就是尽可能的依靠法律手段,因此,完善法律法规,做到依法行政。将成为管理方式改革的重中之重。

  (四)工商行政管理改革的目标措施

  工商行政管理深化改革的目标措施概括起来有以下几个方面:

  1、转变政府职能,深化行政管理体制改革(行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效)。

  2、合理划分、依法规范各级行政机关的职能和权限。

  3、完善依法行政的财政保障体制。

  4、改革行政管理方式,减少行政层次。下移执法重心,合理集中行政许可权和行政处罚权。

  5、推进政府信息公开。

  6、形成科学民主的决策机制。实现跟踪反馈和责任追究制度。

  7、形成行政行为的民主监督、司法监督、层级监督、纪检监察审计监督和社会监督。

  8、提高工作人员依法行政水平和能力,完善学习、培训、考核制度,提高队伍的整体素质。


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