一、 环境污染纠纷ADR机制的基本理论

  

  环境问题诸如环境污染、环境破坏是当代中国乃至世界面临的全球性问题,越来越多的环境纠纷诉至法院,尤其是环境污染民事纠纷,司法资源难以承受越来越多的案件,我们也有必要在诉讼外寻求环境纠纷解决方式。

  

  环境污染民事纠纷(environmental dispute),也称为公害纠纷。“公害”这一概念起源于日本,是指“由于日常的人为活动带来的环境污染而发生的人和物的损害”.[1]随着现代社会科学技术的发展,新的公害形态还会不断地出现。公害纠纷(环境污染民事纠纷)是“因公害或有发生公害之虞”所引起的纠纷,即当事人之间由于各种公害而引起的利益纷争。

  

  从纠纷的法律性质来看,环境污染民事纠纷,是指发生在两个以上民事主体之间的各种环境利益以及环境污染和环境损害的负面外部因素之间的差异而产生的纠纷。环境污染民事纠纷主要是生产,生活,施工,经营等活动造成的,行为人的目的是追求经济利益或行为的便利,通常没有直接侵犯他人利益的意图,而是因为合理或不合理的使用他们自己的财产或从事环境污染或环境破坏造成的其他与环境有关的行为,从而妨碍或侵犯了环境权益。由于这种争议涉及当事人享有的自由处置私权,争议的解决具有可协商性,因此通过协商、调解等方式更容易解决。与传统的环境纠纷相比,环境污染民事纠纷显示出以下特点:一,受害一方往往人数众多。第二,当事人双方是不平等的。第三,受害方举证难。第四,有关环境污染纠纷立法存在漏洞。[2]

  

  ADR是“Alternative Dispute Resolution ”的缩写,可译为“替代性纠纷解决方式”或者非诉讼纠纷解决机制。这一概念源自美国,特指 20 世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式,现已引申为对世界各国普遍存在的纠纷解决程序或机制的总称。[3]ADR 有狭义和广义之区分。狭义的 ADR 概念,主要指诉讼以外的纠纷解决方式的总称,一般不包括仲裁和行政处理。[4]而广义的则包括仲裁在内的各种诉讼外纠纷解决方式。总之,我们可以肯定的的一定是,ADR 是一种诉讼外的纠纷解决方式。作为一种纠纷解决方式,由于实践性和功能性很强,其具体的模式设计和完善是以具体的社会环境和其他社会制度为背景,至少是受其影响的。因此,从程序的角度,我们应以 ADR 的本质为基础,从 ADR 的替代性、可选择性和解决纠纷三个特征去把握 ADR 的概念。首先,可替代性。是其最明显的特点,重点在替代二字上,替代不是取代,是与诉讼结合,为司法注入新的血液。给当事人提供更多的选择。其次,可选择性。ADR 是除了裁判外,当事人对争议进行自我治理的途径,具有高度的自治性。包括 ADR 程序的启动、协议的内容以及处理结果,都依懒于当事人间的合意。在 ADR 设计和实际运作中,不可回避的就是存在当事人如何选择的问题。最后,灵活多样性。事实上,ADR 不可能完全解决法院诉讼所存在的问题,它只是另辟蹊径,为当事人解决纠纷提供了多种可能性。与诉讼的程序严格和强制性相比,ADR 显得更灵活,程序大多是非正式的,在运作上更多的是便于应对各种纠纷,可以因地制宜的适用最有效解决纠纷的程序。

  

  二、 建立环境污染民事纠纷ADR解决机制的必要性和可行性

  

  非诉讼程序的合理应用是现代法治的需要,将ADR解决机制与解决环境问题相结合的必要性在于:第一,对诉讼补充替代的需要,发挥ADR对诉讼的替代作用,弥补诉讼固有的弊端,是构建多元化环境纠纷解决机制的需要。在诸多救济方式当中,诉讼可以说是成本最高的一种,不能认为所有的民事纠纷都通过诉讼的方式来解决,不可能都通过诉讼这一正式渠道解决,这是不现实的。环境诉讼应当只解决那些通过ADR方式都解决不了的、经立法认可由法院解决的矛盾。对于社会破坏性小、简单的环境纠纷,如涉及相邻关系的环境纠纷,可以采用较大合意、较小规范性的ADR方式加以解决。第二,诉讼在解决环境纠纷中的功能具有局限性,如:环境诉讼的范围有限,很多环境纠纷尚未纳入环境诉讼救济机制;环境诉讼的实施依赖于当事人个人的选择,而当事人的诉讼动力受到各种因素的制约;司法不独立,司法权有行政化、功利化、地方化倾向,外部监督容易转化成干预使得环境诉讼功能实现的条件不容易得到保障;司法不公和司法腐败,导致民众对司法的不信任使得诉讼的实施运作存在各种障碍。笔者认为环境纠纷ADR的功能在于:在一定程度上可以弥补环境诉讼救济功能上的缺陷,发挥替代功能,并形成和环境诉讼相协调的多元化纠纷解决方式。用ADR方式解决环境纠纷,可以吸收纠纷当事人参与进来,更多地发挥他们的主动性,纠纷解决的结果也更易于被当事人接受和执行。

  

  建立环境污染民事纠纷ADR解决机制的可行性可在我国的文化、社会、经济三方面基础中寻找:1.文化基础。尽管ADR的概念在美国和西方国家产生不过短短几十年,然而,用ADR解决纠纷的思想自古己有,东西方皆有。当代社会,我国的调解更是被西方世界誉为“东方之花”,在各种纠纷解决中发挥了重要作用,其他各种ADR的自治性、非对抗性的特点也与中国儒家“和为贵”的思想相契合。因此,现阶段运用ADR解决纠纷,具有深厚的文化基础,比较适合中国的土壤。2.社会基础。利用诉讼解决环境民事纠纷往往会将社会关系僵化,如果采用ADR的方式如协商、和解、调节、仲裁解决,更显得灵活、缓和,有利于社会和谐稳定。且对于解决环境纠纷,与诉讼结果的不确定性、不可预知性相比,ADR方式显然风险更小,如果双方当事人出于解决纠纷的实效性和风险性考虑,采用ADR方式解决环境纠纷无疑是一种更好的选择。3.经济基础。当前我国社会正处于一个经济高速发展的时期,经济的发展带来了多种利益的冲突,引发了多种矛盾,环境纠纷也是其中的一种。人们的法律意识发生了变化,目光开始转向法律以外的途径。可以说,是经济的发展产生了多种利益冲突和人们解决纠纷的多元化需要,ADR正是适应这一发展需要的产物。

  

  三、 完善我国环境污染民事纠纷ADR机制的建议

  

  完善我国环境纠纷 ADR 机制的思路:第一,建立多元化的环境纠纷非诉讼解决机制。要努力使我国的环境纠纷非诉讼解决机制多元化,把诉讼与非诉讼机制有机地结合在一起,首先要重视法院司法审查的作用,发挥法院实质意义上的司法审查和监督作用,确保司法权的权威和非诉讼纠纷解决方式实质公正,赋予其更大的自主权,让选择并使用非诉讼解纷方式解决纠纷的当事人最大程度上的得到最公正的司法救济。二要加大力度,切实改善符合我国国情的人民调解制度。不仅国家建立调解机构,而且鼓励民间组织设立内部调解机构,努力推动人民调解机构和法院的有效沟通,加强法院对人民调解员的支持,全面培养提高人民调解员专业素质[5].第二,完善我国现行仲裁制度。在我国的法律制度中,对环境纠纷仲裁的规定仍显粗糙, 环境保护法并不认为仲裁是解决环境纠纷的法定途径。1994年颁布实施的仲裁法对环境纠纷是否可仲裁未置可否。由此,尽管仲裁可以用来作为有效解决环境纠纷的一种办法,但由于没有依法执行的法律不能发挥其适当的作用。所以应当充分发挥环境纠纷仲裁制度的独特的特点和优势,将环境纠纷纳入《仲裁法》的调整范围,成立环境仲裁委员会。吸纳专业素质好、责任心强的人员组成环境纠纷的仲裁员队伍,这样获得的处理结果才更令人信服。保持“一裁终局”性质,建立必要的司法监督程序。第三,加强环境纠纷非诉讼制度与诉讼制度的衔接。我国现有的诉讼与非诉讼方式的环境纠纷解决机制之间的分工与协作不明显,尚未形成规范化的程序。环境纠纷ADR 制度与诉讼制度的紧密结合,才能促进整个环境纠纷解决制度系统效率的进一步提高。

  

  完善我国环境纠纷 ADR 机制的方式:第一,加强立法。我国环境纠纷解决方面的立法尚不完善,应当夯实我国 ADR机制运作的法律依据,赋予其更高的法律地位,确保其有效运作,使其与司法制度和行政制度有机结合,使其社会协调功能得到进一步的发挥。第二,设立专门的环境纠纷处理机构。这也是目前多数国家的做法。应当注意的是,这些机关不应隶属于环保部门,如日本的公害调整委员会,是国家级的机关,其职责和管辖范围是处理公害,主要做法是斡旋、调停、调解、仲裁和裁决,为了使我们的环境纠纷及时,有效,合理地解决,可以分别在机构内部对县级以上人民政府管辖的环境纠纷进行专门处理,明确其职责范围,并赋予其强制性法律效力。第三,环境污染不仅破坏了公民的个人健康和财产权利,而且对社会发展的生态环境造成了广泛的破坏。因此,为了更好地解决环境污染民事纠纷,保护公民的合法权益,要建立公众参与机制,鼓励公众参与,处理环境污染民事纠纷,提供群众支持和公众监督。加大环保教育宣传力度,在社区开展广泛的环保教育宣传工作,创造一种全社会关心、全体人民积极参与好势头。[6]


  [参考文献]


  [1]【日】原川尚彦著、于敏译:《环境法》,法律出版社1999年版,第4页.

  [2]李宇:《环境污染民事纠纷的诉讼外解决机制研究》,武汉大学,2005年5月.

  [3]范愉著:《非诉讼纠纷解决机制研究》,中国人民大学出版社,2000年版,第10页.

  [4]范愉主编:《ADR 原理與实务》,厦门大学出版社,2002 年版,第 96 页.

  [5]刘同峰:完善多元化纠纷解决机制的几点思考[J].法制与社会,2012.

  [6]齐树洁:论我国环境纠纷解决机制之重构[J].法学论坛,2006 (246).

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