【概要】反腐倡廉法规制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。我国反腐倡廉法规制度建设存在着权威性需要进一步树立、系统性需要进一步完善、执行力需要进一步加大、监督功能还需要进一步发挥、惩戒作用还需要进一步强化等问题。加强反腐倡廉法规制度建设要有辩证视野:构建科学系统的反腐倡廉法规制度,做到严肃党纪与厉行国法的辩证统一。构建民主集中的选人用人法规制度,做到党管干部与群众认可的辩证统一。构建严密严肃的依法行政法规制度,做到有法可依与违法必究的辩证统一。构建严实周延的有效监督法规制度,做到党内监督与党外监督的辩证统一。构建生动有力的惩治预防法规制度,做到教育预防与惩罚问责的辩证统一。

  

  〔关键词〕反腐倡廉;法规制度;辩证视野

  

  党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央坚持党要管党、从严治党,雷霆万钧的高压反腐发挥了不敢腐的震慑作用,显现了不能腐、不想腐的正面效应,形成了反腐败斗争的压倒性态势。习近平总书记强调,“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”反腐倡廉永远在路上,高压反腐为治本赢得了时间,今后反腐倡廉建设应着眼并着力于法规制度建设这个根本。

  

  辩证认识我国反腐倡廉法规制度建设存在的突出问题,全面系统地制定完善反腐倡廉法规制度,才能形成不敢腐、不能腐、不想腐辩证统一的长效机制。

  

  一、辩证认识反腐倡廉法规制度建设存在的问题

  

  改革开放以来,党和国家全面审视世界各国反腐倡廉法规制度建设的做法及教训,深刻总结我国探索反腐倡廉法规制度建设的经验与不足,把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略,把依法执政确定为党治国理政的基本方式,社会主义法治建设和反腐倡廉法规制度建设已经步入正轨。

  

  同时,与党和国家事业发展的要求相比,同人民群众的期望相比,与社会转型和深化改革的时代需求相比,同推进国家治理体系和治理能力现代化的目标要求相比,辩证地审视我国反腐倡廉法规制度建设,在权威性、系统化、执行力、监督实效和威慑作用等方面还存在一些不适应的问题。

  

  1.反腐倡廉法规制度的权威性需要进一步树立。

  

  当前,一些领导干部中权大于法的人治观念和做法仍然存在,如本应按法规制度正常去办的事情,有的领导干部却热衷于下批示、打电话、递条子,搞以言代法、以权压法、以权枉法,个人意志凌驾于法规制度之上﹔本应按民主集中制原则决策的事情,有的领导干部却崇尚个人专断、长官意志、行政命令,否定法治原则、法治方式、法律程序,个人意志凌驾于组织之上;本应按制度职责必须为群众服务的事情,有的领导干部却是门好进、脸好看、事不办,懒政、怠政、不作为,个人喜好凌驾于群众利益之上。

  

  法规制度的权威性受到挑战,导致部分领导干部无法无天、滥用职权、以权谋私、贪污腐败等。这些问题的产生,深层次的原因是个别领导干部在思想上有着权大于法的观念,还存在权大于法的人治土壤;在程序上制约权大于法的行为产生的法规制度不健全。

  

  习近平总书记强调“党既领导人民制定宪法法律,也领导人民执行宪法法律,做到党领导立法、保证执法、带头守法。”“每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律,不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”

  

  反腐倡廉法规制度之所以具有根本性、全局性、稳定性和长期性,首先在于它的权威性,在于法律面前人人平等,在于有法必依、执法必严、违法必究。反腐倡廉法规制度的权威性是由其本质属性决定的,任何以言代法、以权压法、以权枉法的做法,都是严重违背法治原则、损害法治权威的。

  

  2.反腐倡廉法规制度的系统性需要进一步完善。

  

  主要表现在:总体规划不够,至今没有出台《国家反腐败法》,以至于有关反腐倡廉法规制度散见于各种具体的法律法规和党内法规章程中,尽管这些散见的反腐倡廉法规制度不少,但存在着系统性不足、衔接性较差、操作性不强等问题。

  

  有的规定得过于原则,导致执行弹性空间过大;有的已经不适应时代需要,导致虽然有却形同于无;有的只有禁止性条款,没有具体处理措施与标准。

  

  衔接不够紧密,还存在着“少数下位阶法与上位阶法、具体法规制度与党章或宪法的要求相冲突、相抵触。同时,在国家法律和党内法规制度间,也在不同程度上存在不协调、不配套之处。”习近平总书记在中共中央政治局第二十四次集体学习时强调,“反腐倡廉法规制度建设系统性强,要坚持问题导向、突出重点,充分体现科学性、针对性、可操作性。

  

  要坚持宏观思考、总体规划,既要注意体现党章的基本原则和精神,符合国家法律法规,也要同其他方面法规制度相衔接,提升法规制度整体效应。”这既指出了过去和当下反腐倡廉法规制度建设存在的问题,又为今后加强反腐倡廉法规制度建设指明了方向。

  

  3.反腐倡廉法规制度的执行力需要进一步加大。

  

  法规制度的生命力在于执行。当前我国反腐倡廉法规制度建设既有不健全、不完善的问题,更有执行不得力、不到位的问题。

  

  有的因为反腐倡廉法规制度建设缺乏配套,导致只能停留在宣传层面上,真正贯彻执行时却无从下手。

  

  有的因为反腐倡廉法规制度缺乏针对性和可操作性,随意性和弹性度较大,导致实践中无法执行。

  

  有的因为反腐倡廉法规制度的执行缺乏监督检查和惩罚机制,导致权责脱节、选择性执法等现象仍然存在。

  

  有的因为部分执法人员依法行政的观念淡薄,加上部分社会成员依法维权的意识不强,导致有法不依、执法不严、违法不究现象仍然比较严重。

  

  加强反腐倡廉法规制度建设,强化执行力是关键一环,必须在强化法规制度意识、加大执行力度、加强监督检查、健全问责机制等方面多措并举,形成执行合力。

  

  4.反腐倡廉法规制度的监督功能还需要进一步发挥。

  

  从反腐倡廉法规制度层面来看,我国对权力运行的监督有诸多设计思路。

  

  主要包括党内监督和监察监督、审计监督、人大监督、政协监督、群众监督、媒体监督等。

  

  随着现代信息技术的飞速发展和大数据技术的广泛运用,网络监督也已成为对公共权力运行进行有效监督的重要渠道。但从实践效果来看,对公共权力的监督存在着上级监督太远、同级监督太难、下级监督太险等困局。

  

  没有监督的权力必然导致权力的绝对化,绝对化的权力必然导致权力的异化,异化的权力必然导致对权力公共属性的扭曲,从而导致“绝对的权力导致绝对的腐败”的魔咒成为现实。制度的监督和监督的制度都是反腐倡廉法规制度建设不可或缺的重要方面。

  

  5.反腐倡廉法规制度的惩戒作用还需要进一步强化。

  

  党的十八大以来,我们党坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,腐败蔓延势头得到有效遏制,反腐败斗争取得了压倒性态势,高压反腐、不敢腐败的局面初步形成。但是反腐败斗争永远在路上,充分发挥反腐倡廉法规制度的根本性、全局性、稳定性和长期性作用,坚持让铁规发力、让禁令生威还任重而道远。

  

  中央“八项规定”出台至今,仍有部分腐败分子心存侥幸,不收敛不收手,顶风而上违纪违法,表明反腐倡廉法规制度在他们心中仍不是高悬的达摩克利斯之剑。

  

  反腐倡廉还没有完全做到全覆盖、无死角,大“老虎”间或出现,群众反映强烈的小“苍蝇”时常出没,表明法规制度作为反腐倡廉的“杀威棒”作用还没有彻底发挥。

  

  在党风廉政建设和反腐败斗争中,中央纪委、各级巡视组的坚强有力与个别下级、地方执纪执法职能部门软弱无力的现象同时并存,表明反腐倡廉法规制度的笼子还没有真正扎细扎密扎牢。

  

  反腐倡廉法规制度还没有在体制层面形成全方位、立体化、高效率的惩戒腐败的长效机制。

  

  二、辩证视野下反腐倡廉法规制度建设的路径选择

  

  反腐倡廉法规制度体系内涵丰富,外延广大,涵盖了国家制定出台的关于反腐倡廉建设的法律法规和政策规定,也包括中央和各级地方党组织关于党风廉政建设的纪律与规定。

  

  习近平总书记强调要“把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来,本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度,努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系。”

  

  加强反腐倡廉法规制度建设要有辩证视野,即用全面的、联系的、发展的观点来思考和处理问题,制定和完善周延、有效的反腐倡廉法规制度体系。

  

  1.构建科学系统的反腐倡廉法规制度,做到严肃党纪与厉行国法的辩证统一。

  

  党纪国法双轨并行是我国反腐倡廉的工作特色,党规党纪与国家法律法规都是反腐倡廉法规制度体系的重要组成部分,它们是辩证统一的关系,既相辅相成,又界线分明:在目标、内容、方式、适用等方面分别具有一致性、统一性、依存性和互动性,违反党纪国法分别依纪、依法处理,同时构成违纪违法的依法给予双重处理,不能以纪代法或以法代纪。

  

  加强反腐倡廉法规制度建设必须坚持科学系统的原则,既要重视党内法规制度建设,又要重视与国家法律法规的协调配套,做到严肃党纪与厉行国法的辩证统一。

  

  反腐倡廉党内法规制度主要有党章、准则、条例、规定、办法、细则等,包括省级以上、省级以下党组织就其职权范围内有关事项制定的党内法规和规范性文件。反腐倡廉国家法律法规主要有宪法、刑法、监察法、公务员法等,包括地方性的反腐倡廉立法。

  

  在反腐倡廉党内法规制度建设方面,要按照2013年12月中共中央通过的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》的规划与要求,制定、完善相关反腐倡廉党内法规制度,加大执行力度,确保已经出台的各项党内法规制度落地生根,谋划今后一个时期反腐倡廉党内法规制度建设的规划与计划。在反腐倡廉国家法规制度建设方面,在制定、完善、清理相关反腐倡廉法规制度的基础上,尽快出台国家层面的“反腐败法”,解决反腐倡廉法规制度建设当中存在的“死角”“盲区”和“缺失”“老化”“碎片化”等问题,做到反腐倡廉法规制度前瞻性、系统性、科学性和权威性的辩证统一。

  

  2.构建民主集中的选人用人法规制度,做到党管干部与群众认可的辩证统一。

  

  腐败是权力拥有者对人民利益的非法占有。加强反腐倡廉法规制度建设,就是把权力关进制度的笼子里。制定完善科学的选人用人制度,是加强反腐倡廉法规制度建设的重要组成部分。

  

  习近平总书记指出,“领导干部手中的权力都是党和人民赋予的,领导干部使用权力,使用得对不对,使用得好不好,当然要接受党和人民的监督。”

  

  党是领导中国特色社会主义建设事业的核心力量,坚持党管干部原则是党依法执政的重要体现,是实现党的领导的组织保障。同时,党的根本宗旨决定了党员干部是人民群众的公仆,人民群众是党员干部服务的对象,公仆服务的态度、质量和水平如何,人民群众最有体会、最有发言权,群众公认是选拔任用干部的重要原则。

  

  坚持党管干部和群众公认相结合的原则选拔任用干部,并体现在具体的选人用人制度中,才能真正落实权力是党和人民赋予的理念。

  

  党在长期的革命、建设与改革实践中,不断探索完善领导干部选拔任用制度,2002年修订出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》,2014年根据新的形势需要进行了修订。

  

  这是党政领导干部选拔任用工作必须遵循的基本规章,也是从源头上开展反腐倡廉建设的有力武器。

  

  然而从实践的效果看,还存在着集中意见较多、群众参与不足的问题。今后应坚持民主与集中并重的原则,在坚持党管干部的前提下,在制度上赋予人民群众更多了解干部、评议干部的权利,在选人用人制度上实现党管干部和群众公认的辩证统一。

  

  3.构建严密严肃的依法行政法规制度,做到有法可依与违法必究的辩证统一。

  

  依法行政本质上是通过一套系统、严密、科学的法规制度来规范权力的运行,使权力的运行肇始有依据、过程有监察、结果有考核,使权力的运行具有公开性、公正性和科学性,使权力的运行事前规范适用,事中制约乱用,事后惩戒滥用。

  

  依法行政是依法治国的必然要求,是政治文明的重要标志,是反腐倡廉的重要保障。总体上看,我国依法行政尚处于初始阶段,还存在诸多问题。

  

  既存在行政法规制度不健全的问题,如至今没有出台《行政程序法》

  

  等,也存在行政执法监督不力的问题,“监督关口难前移,监督重点难突出,监督体制难解决,监督条例难落实”,其后果是滥用权力导致腐败,问责乏力纵容腐败。加强反腐倡廉法规制度建设,在依法行政方面要做到有法可依、监督有力、违法必究的辩证统一。

  

  在健全完善行政法规制度方面,尽快出台《行政组织法》《行政程序法》《政务公开法》等,做到行政组织和编制法制化、行政决策程序法制化、行政行为与信息的公开化。

  

  在强化行政执法监督和行政违法追究方面,要加强审计和监察工作,加大政务公开力度,重视群众和舆论监督等,严格贯彻落实《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和相关法规制度,通过完善和落实行政法规制度,做到依法行政、有效监督和严格问责的辩证统一,防止权力滥用,遏制腐败滋生。

  

  4.构建严实周延的有效监督法规制度,做到党内监督与党外监督的辩证统一。

  

  党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》规定,坚持党内监督和人民群众监督相结合,这既是从严治党的基本要求,也是反腐倡廉的必然要求。

  

  我们党是执政党,办好中国的事情关键在党,只有具备自我监督、自我净化能力,才能确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。同时,政治学理论和社会具体实践启示人们,自我监督是必要但不充分的,在坚持完善自我监督的同时,加强外部监督,这是保证反腐倡廉建设卓有成效的重要机制。

  

  构建周延有效的监督法规制度,做到党内监督与党外监督的辩证统一,这是反腐倡廉法规制度建设的必然选择。

  

  在党内监督法规制度建设方面,业已出台了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等系列党内监督相关法规制度,关键是要以踏石留印、抓铁有痕的精神抓好贯彻落实。

  

  在党外监督法规制度建设方面,一方面要健全群众监督法规制度,通过法规制度的规范约束,创造条件让人民群众对权力运行能够做到了解情况、参与过程、有效监督,在权力运行情况的公开、运行过程的审议、运行结果的问责三个环节上予以法律上的保障和制度上的规范。

  

  另一方面通过健全相关法规制度,整合监督力量,推进党内监督与人大监督、政协监督、审计监督、媒体监督和群众监督等的有机融合,推动重大事项决策、重要人事任免、大额资金使用、重大项目安排等的制度化、程序化。

  

  只有在法规制度上保证对权力的运行能够做到党内监督和党外监督的辩证统一,才能真正把权力关进制度的笼子里,才能让权力拥有者勤政廉政。

  

  5.构建生动有力的惩治预防法规制度,做到教育预防与惩罚问责的辩证统一。

  

  我们党反腐倡廉的战略指导方针是:标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防。

  

  教育预防制度是反腐倡廉法规制度体系中成本最低、效益最高的制度,惩罚问责制度是反腐倡廉法规制度体系中威慑力强、效果最好的制度。构建生动有力惩防结合的反腐倡廉法规制度,必须做到教育预防与惩罚问责的辩证统一,形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制。

  

  在完善教育法规制度方面,重点抓好制度制定前期的共识教育、制度发布时的集中教育、制度执行中的经常教育、制度不落实的警示教育。

  

  在完善预防法规制度方面,切实把信息公开、程序规范、结果公示、风险预警等反腐倡廉核心要素落实到权力结构和运行机制各个环节,形成系列有效的预防腐败法规制度。

  

  在完善问责法规制度方面,坚持有责必问、问责必严的原则,把监督检查、目标考核、责任追究结合起来,“问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化。”“严肃追究主体责任、监督责任、领导责任,让法规制度的力量在反腐倡廉建设中得到充分释放。”在完善惩治法规制度方面,坚持零容忍、无指标、不封顶的原则,在惩治的对象上,坚持人人平等、没有例外;在惩治的标准上,坚持标准一致、威慑力强;在惩治的机制上,坚持有腐必反、严惩不贷,形成系列完善、惩治有力、威慑有效的反腐倡廉法规制度。

 

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