摘要 现阶段理论界对于检察机关提起的行政公益诉讼是否适用调解仍然有很大的争议,反对调解的观点认为检察机关代表的是社会公共利益,其无权擅自处分权利。支持调解的观点认为在不损害社会公共利益的前提下,检察机关提起的行政公益诉讼可以适用调解。本文尝试从调解的目标价值、效率价值、平等价值、自由价值等方面来阐明在检察机关提起行政公益诉讼中适用调解的合理性,进而从调解适用范围 、调解的启动及审级的适用、调解的效力等方面就检察机关提起行政公益诉讼中的调解制度的构建提出具体的建议。

  关键词 检察机关 行政公益诉讼 调解

  目前,检察机关提起公益诉讼制度试点工作在各地检察机关有序进行。在各地总结经验的同时,一些现实中的问题也在凸显。其中有关检察机关提起行政公益诉讼中的能否适应调解就是一个在理论和实务上都比较模糊的问题。而建立检察机关提起行政公益诉讼调解制度又是有其积极意义的,因为在将来全面构建起检察机关提起行政公益诉讼制度以后,必定有大量的行政公益诉讼案件走上法庭,而诉讼毕竟有着不菲的诉讼成本,况且国家的司法资源也很有限,在行政公益诉讼中完全没有必要将诉讼完全进行到底,使检察机关和其所代表的公共利益面临的巨大的不可预测的诉讼成本和判决结果的不确定性,此时调解也是一个很好的选择。

  一、争议:检察机关提起公益诉讼是否适用调解

  反对在行政公益诉讼中适用调解的观点认为,不管是在平常生活还是在民事诉讼中,利益双方为了达成调解协议,一般都会放弃一部分实体权利,而检察机关是代表社会公共利益提起行政公益诉讼的,其无权擅自放弃、处分权利,缺乏作为调解合意的条件和基础。支持在行政公益诉讼中适用调解的观点认为:在不损害社会公共利益的前提下,检察机关提起的行政公益诉讼仍然可以适用调解。这是因为作为法律意义上的调解制度适用的一个前提就是不得损害社会公共利益,因此不管公益诉讼还是私益诉讼在调解时都应不会有损公益;同时,同时行政公益诉讼的目的使受到侵害的公共利益及时得到有效填补,及时恢复正常情况。而调解在时效性和经济性上远非诉讼判决可比。持该观点的还有以下理由:首先,调解制度是我国民事诉讼法的一项重要制度,也是我国民事诉讼的一项优良传统,公益诉讼本质上是一种侵权诉讼,现行《民事诉讼法》并未对侵权诉讼作例外的规定。①其次,现行《民事诉讼法》第208条已经对调解损害国家利益、社会利益的情况设定了救济制度,上级检察院可以抗诉。再次,公益诉讼的特殊性决定了可以适用调解。公益诉讼涉及的范围广、专业问题复杂、持续时间长、相关费用高,诉讼的目的在于保护社会公共利益,尽快解决实质问题,使受到的损害减到最小或尽快恢复,而由于公益诉讼的前述特性,诉讼中涉及的问题可能在事实和法律适用上都难以准确做出判定,允许进行调解,有利于矛盾的及时解决。社会公共利益也存在轻重缓急,允许调解也符合经济原则,只不过行政公益诉讼调解的透明度要求更高。最后,从法院的角度出发,人民法院在审理检察机关提起的行政公益诉讼案件时往往可能面临较大的社会压力,允许调解在一定程度上有利于减轻法院的压力,也有利于顺利推进行政公益诉讼在立案、审理、执行等各方面的工作。

  二、价值:检察机关提起行政公益诉讼中调解的合理性

  (一)目标价值:实现相对正义

  正义,是人类应然存在的真正标准与最高原则,也是人类追求的终极价值。但是从现实社会生活来看但,绝对的正义是不可能实现的。不能仅仅从从哲学、道德、伦理等方面对一些现实社会制度进行“对或错”、“好或不好”、“合理或不合理”的评价,而应该更多地从对社会资源配置是否是有效率来评价一项制度。于社会公共利益来说社会资源的整体配置的有效率性同样是相对正义的,而通过行政公益诉讼中的调解恰恰可以达到让社会资源的整体配置更有效率。目前,鉴于我国法律制度不够健全,依法治国的法制环境还在建设之中,司法资源仍然不能满足社会需要,因此迫切要求一种既能够注重实际条件实现相对正义又能够满足社会心理因素维护公共利益的制度出现。在这种现实社会条件下,调解在行政公益诉讼中是非常有必要的。

  (二)效率价值:让公正不再姗姗来迟

  行政公益诉讼调解的合意性显而易见,其合理性也表现在其科学地设置了诉讼程序,科学地配置了司法资源,而其效率价值则体现了公益诉讼调解的经济合理性,也是其价值的集中体现。②在检察机关提起的行政公益诉讼中实用调解制度将会缩短整个行政公益诉讼的诉讼周期,节省诉讼成本;同时,由于不需要将整个诉讼程序进行到底极大地简化诉讼程序,从而使国家有限的司法资源得到合理配置。

  (三)平等价值: 公益的协调

  平等被近代的思想家视为争议社会存在的前提和基础。19世纪法国著名思想家皮埃尔·勒鲁就曾经说过“什么都不能战胜人类对争议的清高,这种情感并非其他,就是人类对平等的信仰。”

  在检察机关提起的行政公益诉讼中,诉讼双方不可能处于一种平等的地位上,检察机关作为原告因其本身所拥有的检察权使其在一定程度上比作为被告方的行政机关拥有了一种天然上的优势地位,而且虽然被告的行政机关有违法行为损害公益,但是从本质上讲,行政机关也代表了国家公共利益,这是就存在着公益与公益的冲突。在检察机关提起的行政公益诉讼中建立调解制度就是要通过法院谋求双方的合作,双方的平等意志得到平等对待,从而达到公益与公益的协调。在调解时要考虑到双方的利益,在检察机关所代表的国家公共利益要求得到满足之时,作为被告方的行政机关或社会团体的目标也可以得到一定的实现。因此,在检察机关提起的行政公益诉讼中建立调解制度事实上促进了平等价值的实现。

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