摘要:随着市场经济日益深入,加入WTO以及社会主义法治化进程的加快,作为国家垄断的烟草行业以及国家烟草专卖制度都面临着前所未有的压力和挑战,现行烟草专卖法律制度将不可避免地被调整和修改。本文深入分析专卖制度下烟草产业所面临的严峻挑战,由此提出建立新型烟草制度的设计理念。

 

关键词:烟草专卖制度;改革;挑战

 

前言

烟草专卖法律制度,是国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务,垄断经营、统一管理的制度。烟草专卖制度在我国有较长的发展历史和特殊的贡献,但在新的历史时期,存在一些现实问题,面临挑战,需采取有效措施加以改革和完善。

1.我国现行烟草专卖制度概述

烟草专卖品是使人成瘾并影响身体健康的特殊商品,我国对其实行完全专卖。1981518日,国务院同意并批转轻工业部《关于实行烟草专营的报告》,决定对烟草行业实行国家专营,成立中国烟草总公司,授予一定的行政管理权力。这是继1963年至1968年设立中国烟草工业托拉斯后,在烟草行业确立了烟草专卖制度,奠定了我国现行烟草专卖制度的雏形。19821月中国烟草总公司挂牌成立后,国家颁布了一系列的烟草专卖法律、法规。在此体制下,我国烟草企业独家从事卷烟的生产、销售等业务,不允许外商直接经营。

在管理体制上,我国烟草行业实行统一领导、垂直管理。国家烟草专卖局(中国烟草总公司)既是烟草专卖行政主管部门,又具有企业法人资格,即常说的“两块牌子,一套人马”。在管理模式上,作为国务院烟草专卖主管部门而言,属于法律法规授权组织,负责监督检查烟草专卖法律法规的执行情况,开展烟草专卖执法工作,作为国有企业的中国烟草总公司而言,则控股各省级烟草商业公司(以批发、经营烟草专卖品为主的企业)和工业公司(以生产烟草专卖品为主的企业)

2.我国现行烟草专卖制度法律框架概述

从以上管理模式和流程可以看出,烟草业现行的专卖模式是通过立法从主要原料的收购,产成品的生产、加工、运输、批发、零售和进出口等各环节进行严格控制,层层设置许可的一种完全专卖模式。与烟草取得巨大经济效益相对应的是,我国超过3亿人的烟民数量高居全球榜首,在公民健康权日益受到关注的今天,控烟是我国政府无法绕开的话题,控烟立法呼之欲出,原有法律框架下的涉烟法律规范在不断调整和完整中。

3.我国烟草专卖法律制度存在的问题与面临的挑战

3.1我国烟草专卖法律制度存在的问题

第一,国家专卖异化为地方专卖,加剧了地方封锁。烟草税收以消费税和增值税为主要税种。烟草税收不仅关系地方财政收入水平,也直接影响中央向地方转移支付的多少,尤其是卷烟的主产区,烟草税收在地方财政收入中具有举足轻重的地位。

第二,烟草专卖局(公司)普遍存在滥用市场支配地位行为。县烟草专卖局(公司)、卷烟厂没有法人资格,实践中分别代市(地)烟草专卖局(公司)和省中烟工业公司执行计划。烟草专卖局(公司)的滥用市场支配地位行为在二级交易环节比较突出,典型表现为畅销烟与滞销烟搭售、烟酒搭售等。畅销烟供不应求、滞销烟和落后企业得到保护、零售商的交易成本增加、腐败现象滋生等问题,与行政计划为主导的烟草专卖体制密不可分。

第三,竞争机制难以发挥作用,市场集中度低。现行烟草专卖体制下,地方保护盛行,烟草生产企业难以做大做强,影响了我国烟草行业国际竞争力的提升。在政企合一的烟草专卖体制下,计划指标形成后,以指令性的方式层层下达并且每年变化较不,计划指标成了稀缺资源,固化了各省的利益格局,加剧了地方保护主义,限制了优势企业以市场化方式扩张的能力,难以优胜劣汰。

3.2我国烟草专卖法律制度面临的挑战

第一,烟草行业无法抗衡跨国烟草公司。我国烟草行业面临进一步开放,外国烟草公司也将更多地渗入中国市场,竞争压力不可回避。而现行烟草专卖制度保护下的国内烟草企业,在企业规模、品牌影响、卷烟质量等方面都无法与跨国烟草公司媲美,烟草专卖制度已成为我国烟草行业发展强大的绊脚石,改革迫在眉睫。

第二,在实现社会公共利益方面备受质疑。依据《烟草专卖法》第一条规定,烟草专卖制度的目的是提高烟草制品质量,维护消费者利益,保证国家财政收入。最后,损害了烟农和卷烟零售商的利益。烟草专卖局(公司)确定烟叶等级和收购价格,烟农不能按市场规则实现利益的最大化,以致于有些烟农将烟叶卖给私人,流入非法的卷烟生产场所。烟草专卖局(公司)强行对不同品种卷烟进行搭配,限制了零售商的选择空间,导致经营成本上升,无法满足市场需求,滋生腐败行为。

4.对我国烟草专卖制度改革的建议

4.1推进组织结构调整和战略性重组

为了更好的同国外大型烟草企业进行竞争,提高中国烟草产业的总体竞争实力。国家烟草专卖局必须不断的完善体制机制,优化资源配置和调整经济结构,特别是重视资源的高效配置进行品牌建设。不型烟厂不仅无法形成经济规模而且还抢占大烟厂原材料和市场,导致盲目的生产、管理混乱效率低下,要对不型烟厂进行关闭、联合、兼并和重组,提高对大型烟厂的政策扶持。大型烟草企业实力雄厚、生产规模大、生产效率高,如果国家烟草专卖局重视对大规模烟草企业的培育,就能发挥它的生产能力,生产出更能够满足市场的产品并且给国家创造更多的税利增加财政收入,提高中国烟草产业在国际的竞争力。国家烟草专卖局需要根据产业和市场的要求,逐步放松对烟草产业的国家行政垄断,培育大型烟草企业,构造以少数大型企业为主的市场结构。

4.2建立全国统一开放的烟草管理体系

改革内部管理体制,实施省级烟草公司工商管理分开,有效地打破地区封锁,将烟草工商企业进一步推向全国市场。在两年多前,我国的省级烟草公司还是既管工业、又管商业,这样的体制必然使人们的眼光首先聚焦在本省的企业、本省的产品和本省的市场上,各种形式的地区封锁与市场分割必然会顽固地存在。国家贯彻解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线,选准突破口,敢于突破老框框,对沿袭了20多年的工商合一体制实行了工商分开的改革。此举看似简单,仅在省级公司管理层面进行,但其产生了强大的、连锁积极效应。首先是把工商企业一起推向了全国市场,其次是推动了工业企业的跨省联合重组,再次是密切了全国性的工商合作关系,同时也提高了行业的宏观调控能力。

4.3重视发挥市场的作用,遵循市场规律

国家要根据现在国内外烟草市场的变化,遵循市场发展规律,调整烟草企业的发展目标,以消费者利益为目标根据市场做好战略工作,满足消费者的要求,实现利润最大化。根据市场运行来实现资源在各个地区的合理流动,有效解决行政垄断出现的问题,帮助烟草企业集中资源形成优势的大企业,在全国实现资源的优化配置。

4.4在财税稳步增加的前提下进行有效的改革

烟草产业税利居于国家财政收入的重要地位,也影响地方政府的利益,因此我们在进行改革的时候必须重视地方政府的利益,在开放当地市场的同时提高本地企业的竞争力,稳固企业的发展。

参考文献

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