在地方政府创新实践中,温岭市的民主恳谈始终是一道亮丽的风景线。“这一中国特色的基层民主政治创新以相似的对话形式,千差万别的议题,解决了不少老百姓身边的难事。泽国镇的参与式预算民主恳谈,经过多年坚持不懈的努力,新技能不断运用,新策略不断完善,在恳谈代表的产生上有着自己独到的见解和做法,现已基本形成了“预算编制有审查、预算执行有监督、预算绩效有评价”这一全口径的循环体系,提高了政府权力运作的公开性和透明度,增进了决策的科学性和民主性。

  一、 恳谈代表如何产生
  参与式预算民主恳谈的质量和实际效果是人们普遍关注的,参与式预算民主恳谈真的有用吗?到底应该如何去参与?要回答这些问题,首先要明确“是谁在参与”?恳谈代表是如何产生的?这是参与式预算民主恳谈的关键问题。在泽国镇参与式预算民主恳谈的代表选择中,随机抽样是一大显著的特点。“因为自选或指定代表有弊病,随机选择方法被应用。这克服了领导选择代表的缺陷,克服了操纵的弊端,提供了一个高度的正当性。”② 为了充分体现代表的广泛性和真实性,2005 年和 2006 年,泽国镇在全部预算中单独划出一块,将公共建设项目逐一分解,先由通过乒乓球摇号随机抽样产生的“民意代表”对公共项目的优先性进行选择,然后再在人代会上表决通过。2005 年落实到“户”,由每户家庭派出一人参加全镇的“随机抽样”;2006 年落实到“人”,在全镇所有 18 周岁的选民中“随机抽样”。但这时的抽样只是“简单”随机抽样,&ldquo{代写论文就找www.123yc.com原创论文网};简单”随机抽样具有统计学意义上的代表性。
  法国著名思想家卢梭在 《社会契约论》中曾经专门分析了选举与抽签的适用范围,凡是需要专门才能的地方,就应该由选举来充任;而抽签则适宜于只需要有健全的理智、公正与廉洁就够了的地方。当“某个角色人人都能担当”时,人们就无法公平地让这个人来担当,而不让另一个人来担当,在这个时候,最好的办法是抽签。“因为抽签时,人人的条件都是相等的,而且选择也并不取决于任何人的意志。” “简单”随机抽样,隐含着一个重要的假设前提——“某个角色人人都能担当”时适用,当面临更为复杂情况时,在需要专门才能的地方并不适用。“简单”随机抽样所带来的另一个问题是,把“样本”的差异性给忽略了,在讲究全体包容性的同时也人为制造了局部的排他性,使“利益相关者”难以参与其中。
  在泽国镇的参与式预算民主恳谈实践中,当2008 年将议题的范围从项目预算扩大到全部财政预算时,由于参与范围的过于宽泛而使恳谈失去焦点,造成参与者在讨论时,面对一大串数字感到无所适从,恳谈代表公共观察和判断能力的不足直接导致了参与质量的下降。于是,如何完善代表结构就成了下一步“代表选择”的一个重点。2010 年为了解决区域不平衡问题,泽国镇单独拿出300万用于相对不发达地区的公共投入,这次采取的是从“村民代表”中“随机抽样”,并开始考虑由各办公室 (各线) 根据分管的实际在所属“精英”中建立“参与库”。2012 年尝试选民、精英和人大代表三结合的方式进行参与。选民代表面向全镇 18 周岁以上的全部选民,用乒乓球摇号随机抽选,精英代表从事先建立的参与库中也通过乒乓球摇号分层抽样产生。2013 年又作了进一步的改进,主要体现在选民代表的产生上再一分为二:其中 70 名按户籍随机抽取,30 名从上一年恳谈代表中随机抽取。选民协商恳谈的样本对象为户籍在泽国镇的选民,先将符合样本条件的全镇选民按村 (居) 划为子样本,按照千分之一的比例,产生第一部分恳谈代表;为确保参与式预算工作的连贯性,从上一年恳谈代表中抽取 30%人员,产生第二部分恳谈代表;再从泽国镇预算审查监督参与库中分线抽取100名各界代表,产生第三部分恳谈代表。抽取方式为十进位编号乒乓球摇号随机抽选。
  在政策的制定中,决策的民主化与科学化是两大基本构件,决策民主化的意义在于提高政策的包容性,决策科学化的意义在于降低决策的风险和代价。从决策民主化的要求出发,需要扩大参与范围,建立一种能够将所有受政策影响的成员都包容在内的机制;而从决策科学化的要求出发,又需要专家的质疑和辩难,对政策选项作可行性论证。泽国镇参与式预算民主恳谈的实践,就是一个日臻完善的过程。参与面的扩大对应于“选民代表”,在“选民代表”中既有新代表,又有老代表;政策质量的提高对应于“精英代表”和智库专家。
  二、预算编制如何审查
  (一) 预算征询民主恳谈会代表
  工作站征询恳谈是指以人大代表工作站为单位,直接与选区选民进行恳谈,广泛征求基层选民意见和建议的一种活动形式。2013 年 12 月,泽国镇人大主席团分别在牧屿、联树、西片、中片代表工作站召开 2014 年预算征询恳谈会,会议由工作站负责人主持,镇政府负责人参加互动对话。与会代表对泽国镇2014年预算进行了认真的审阅,从全口径预算、环境保护、美丽乡村建设经费、民生工程、泽国大道等重点工程、三公经费、教育投入、农业发展、国有资产管理等预算资金的安排提出了许多建议和意见。随后,镇政府召开了镇长办公会议,对征询恳谈所提的建议和意见进行认真讨论商议,对涉及预算资金增减的项目进行初步调整,共调增预算项目 11 项,涉及预算资金883万元。调减预算项目 6 项,涉及预算资金1099万元。
  (二) 预算收入民主恳谈会
  预算收入是预算支出的前提和保障,编好财政收入预算,对于明晰可用财力状况,量入为出,保障收支平衡意义重大。为此,泽国镇 2014 年 1 月 9 日首次尝试收入预算民主恳谈,其目的就是为了使预算收入编制更加科学、合理。预算收入民主恳谈会着重就收与支、重点与基本、理财与用财、拟安排的土地出让地块进行恳谈,并附有 2014 年与 2013 年财政收入预算对比表,以便于恳谈代表作动态的、全面的比较分析。
  (三) 选民代表协商民主恳谈会
  在预算征询民主恳谈会和收入民主恳谈会的基础上,2014 年 1 月 14 日,泽国镇通过随机抽样,以选民、精英、专家、人大代表和智库专家相结合的方式,召开了 2014 年参与式公共财政预算选民协商恳谈会。在这次恳谈会上,与会代表们共提出 86 条建设性的意见和建议。据此,镇人民政府对涉及资金增减的预算项目进行重新调整。共调增预算项目 8 项,涉及预算资金 1875 万元,调减预算项目 7 项,涉及预算资金5470万元。
  (四) 预算修正议案
  《泽国镇预算审查监督试行办法》 第十三、十四和十五条规定:如果预算民主恳谈之后,对政府预算的修改仍感到不满意的话,在镇人民代表大会举行会议的议案截止时间前,五人以上镇人大代表联名,可以向大会主席团提出预算修正议案。修正权限包括: (1) 削减, (2) 否决, (3) 增加,但必须同时提出其他支出项目的削减,以保持预算平衡。在修正议案表决之前,议案领衔人应先说明其理由和原因,然后围绕预算修正议案进行大会辩论。修正议案一经通过,镇政府应当按此修改预算。
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