国际环境法的实施是国际环境法所追求的国际环境秩序得以实现的重要保证。而国际环境责任是国际环境法实施的必要前提,是国际环境法法律效力的具体体现。而在跨国界环境污染造成的环境损害活动中,实际主体多为跨国公司或私人经营者。这些所有人或经营人,要么是国际组织、跨国公司等法人,要么是自然人。因此,在归责问题上,现在各国基本达成一个共识,即“损害环境者付费原则”。

  关键词:共同但有区别责任原则;《京都议定书》;哥本哈根会议

  一、共同但有区别责任原则概述

  共同但有区别的责任原则是国际环境法的基本原则之一,这项原则具有科学性和合理性,并体现了国际法所追求的正义价值。它是指“解决全球的环境问题,保护和改善全球环境,是世界上各个国家的共同责任,但是,在对国际环境应负的责任上,发达国家和发展中国家各自的责任是有区别的”,它包括共同责任和区别责任两方面内容。

  首先是共同责任,共同责任是指国际社会每个成员国都有保护和改善环境的义务,不论国家面积、经济发展程度如何,保护地球环境是世界各国共同的责任。

  其次是区别责任,区别责任是指不同国家,尤其是发达国家和发展中国家在责任范围、手段、时限等方面承担有差别的责任,其中发达国家应承担主要责任。区别责任的理论依据是公平原则。

  基于以上理由,发达国家应采取积极措施解决全球环境问题。发达国家承担责任,这体现了污染者负责原则。该原则综合考虑了三个因素--国家过去对环境造成的影响、国家现在对环境造成的影响以及国家处理环境问题的能力。按照此原则,国家对环境问题所承担的责任应与其对环境造成的影响以及处理能力成比例。不同国家承担的责任有所不同,发达国家应起主要作用。

  二、共同但有区别责任原则在国际法上的实践

  (一)《京都议定书》

  《京都议定书》于1997年12月11日通过,为发达国家规定了具有法律约束力的量化减排温室气体的义务,可谓将共同但有区别责任原则发挥到了极致。如果从《京都议定书》的角度来解释共同责任,那么“共同”并不等于“相同”,不仅发达国家和发展中国家承担的责任“量”不同,而且种类也不同。“有区别的责任”则成为发达国家承担义务,发展中国家不承担义务。如此安排,从近期来看对发展中国家是有利的,它为发展中国家集中力量发展本国经济减轻了负担,但同时也存在不小的争议,如中国和印度不承担减排温室气体的责任成为美国拒绝参加《京都议定书》的理由之一。一直以来,我国学者在讨论共同但有区别责任原则时达成了这样的共识--共同责任要求发展中国家不以经济发展水平低、专业人员匮乏、科学技术落后等为理由,逃避、推脱自己应承担的保护全球环境的责任;而同时,发达国家应比发展中国家承担更大的的责任。《京都议定书》对发达国家和发展中国家限排温室气体的义务的规定与大多数学者们的看法相吻合。但同时,很多美国学者批评《京都议定书》忽视了发展中国家给环境造成的压力,其认为发展中国家根本不承担减排义务这种制度安排是明显存在缺陷的。

  (二)哥本哈根会议及《根本哈根协议》

  2009年l2月19日,哥本哈根气候变化会议落下帷幕。资金机制、减缓承诺以及衡量、报告和核实是哥本哈根会议的三个关键议题,也是《哥本哈根协议》的三项主要内容。

  首先,资金机制。根据“共同但有区别的责任”原则,发达国家应向发展中国家提供适应和减缓气候变化的资金。然而,我们应注意到“共同但有区别的责任”在资金机制方面的演化趋势。其一,不管是三年300亿美元的“快速启动”基金,还是2020年以前每年1000亿美元的中期基金,这与《公约》规定的“议定全部增加成本”都存在相当大的差距。其二,每年1000亿美元的资金支持承诺并没有提及“额外性”要求,因而发达国家很可能将“官方发展援助”中的一部分资金用于气候变化,并将此计入1000亿美元的资金支持承诺。其三,发达国家将每年1000亿美元的资金支持与“履约透明度”、“有意义的减缓行动”勾连起来,无疑表明发达国家和发展中国家“区别责任”的消弱。这意味着中国和印度等发展中大国在减缓行动和透明度方面将会受到日益增大的限制和压力。

  其次,减缓承诺。在哥本哈根会议中,发展中国家一直在努力维护“巴厘路线图”所确定的“双轨制”.从“巴厘路线图”开始,国际社会应对气候变化的“共同责任”不断强化,“区别责任”却日益弱化。《哥本哈根协议》也要求发展中国家实施减缓行动,并在附件二中列举发展中国家采取“适合本国的减缓行动”.在这个角度上,《哥本哈根协议》有限度地接受了澳大利亚的“时间表方法”.随着发展中国家温室气体排放量的持续增长,在减缓承诺方面“区别责任”的适用将受到越来越多的限制。

  最后,衡量、报告和核实。在哥本哈根会议中,发展中国家采取的减缓行动是否受制于衡量、报告和核实程序,这也是发达国家和发展中国家激烈辩论的焦点之一。《哥本哈根协议》宣布,非附件一缔约方应当根据缔约方会议通过的指南,经由两年一次的国家通报来提供其所采取和设想的减缓行动的信息。其采取的减缓行动将会受到其国内衡量、报告和核实程序的制约,其结果要经由两年一次的国家通报予以报告。非附件一缔约方将会通过国家通报来交流实施减缓行动的信息,这些信息可以根据明确界定的指南进行“国际磋商和分析”.但是,由于发展中国家应经由两年一次的国家通报来报告其国内衡量、报告和核实的结果,并且实施其减缓行动的信息受制于“国际磋商和分析”,这导致发达国家和发展中国家在衡量、报告和核实方面的“区别责任”出现弱化。

  三、共同但有区别责任原则的基本涵义

  关于共同但有区别责任原则的定义有很多观点,综合这些观点来看,我们认为共同但有区别的责任就是由于地球生态系统的整体性和导致全球气候退化的各种不同因素,在保护和改善全球环境方面,发达国家和发展中国家负有共同的责任,但责任的大小、承担的方式等方面须有所区别,发达国家应比发展中国家承担更主要的责任。

  共同但有区别的责任首先强调的是责任的共同性,即在地球生态系统的整体性基础上,各国对保护全球都负有共同的责任。豎共同责任是指由于生态系统的整体性,国家不论大小、贫富等方面的区别,都对保护全球环境负有一份责任,都应当参加全球环境保护事业,都必须在保护和改善环境方面承担义务。豏著名学者金瑞林认为共同责任就是各国通过参与环境保护的国际合作,在环境保护方面支持与帮助,采取各种措施来保护和改善本国管辖范围内的环境,同时防止管辖范围内的活动对他国或管辖范围以外的地区造成影响。

  共同责任并不意味着平均主义”。各国虽然负有保护国际环境的共同责任,但在各国之间,主要是在发展中国家与发达国家之间,这个责任的负担是有区别的,区别是对共同责任的一个限定。豐发达国家应当比发展中国家承担更大的或是更主要的责任。这主要是因为发达国家走了先污染后治理”的道路,全球环境污染主要是由发达国家造成的,而发达国家由于经济领先,在解决环境问题方面具有更大的能力,有更多先进的技术,理应为解决全球环境问题起到带头作用并承担更多的义务。实践中,有区别的责任对发展中国家和发达国家的要求体现在不同方面。对发展中国家来说,必须发展经济,提高保护环境的能力,区别责任并不是免去发展中国家的保护环境的义务,而是要其承担与其能力相适应的责任。对发达国家而言,应当在现有的发展援助以外,提供新的、额外的、充分的资金,帮助发展中国家参加到全球环境保护。

  四、共同但有区别责任原则的实施

  (一)加强国家间合作,合理分担责任

  推进国家间合作,关键在于发达国家。由于地球环境所承受的压力大部分仍来自发达国家,发达国家应承担比发展中国家更大的保护全球环境的责任。基于这一点,发达国家应当率先行动起来,率先削减其污染物排放量,率先在生产和消费方式上做出实质性改革,这对于扭转地球环境的恶化趋势具有关键性的作用。同时,发达国家应对发展中国家提供更多不附加商业性条件的资金和技术,以帮助它们提高环境保护的能力。这个过程中必须努力进行改革,改革生产方式,尤其是对于少数经济增长较快的国家,目前的生产和消费方式也需要尽快改变,否则其生产和消费方式将成为破坏地球环境的一股新的、巨大的力量。同时,各国尤其是亚非拉的发展中国家,必须推行适当的人口政策以降低人口增长速度,减轻地球的人口负担。

  (二)健全国际环境争议的解决结构

  国际性法律文件面临的一个最大的问题就是执行不力,如何保障国家履行其所承担的义务是一个重要问题。劝说、公共舆论的压力、技术援助和和资金刺激、以及起草更好的文本,消除国内法律障碍,是现行的方式手段。至于不履行国际条约的救济措施,则仍显不够。除了属于政治解决方式的谈判、斡旋、调停、和解之外,作为法律解决方式之一的仲裁解决(另一方式是法律解决)无疑是为合适的。经验表明,如果有组织结构上的支持,如秘书处、缔约方大会或其他机构,国际环境法的实施在国际层次上可以得到保障。今后应就各法律文件设立相关机构。对各国的环境问题、调查和预警,对各国之间的环境纠纷给予协调,并就其环境状况及时公报。

  (三)开展国际环境问题上的南北对话、加强国际合作

  发达国家与发展中国家往往就“共同”与“区别”责任各执一词,在遭遇重大环境问题的时候坚持己见,无疑阻碍了国际环境条约的执行,不利于全球环境问题的改善。因此,应广泛开展国际环境问题上的南北对话、加强国际合作,在相互妥协的条件下达成共识。在当前形势下,进一步探讨如何促使发达国家承担责任、促进共同但有区别责任原则的坚持和发展,对全球环境状况的改善将有着十分重要的意义。具体建议如下:

  第一,保持成果一致性。国际合作的成果必须坚持而不能模糊《公约》及其《议定书》的基本原则;必须遵循而不能偏离“巴厘路线图”的授权;必须锁定而不能否定业已达成的共识和谈判取得的进展。

  第二,坚持规则公平性。“共同但有区别的责任”原则是国际合作应对气候变化的核心和基石,应当始终坚持。发达国家必须率先大幅度量化减排并向发展中国家提供资金和技术支持,这是不可推卸的道义上的责任,也是必须履行的法律义务。

  第三,注重目标合理性。应对气候变,既要着眼长远,更要立足当前。确定一个长远的努力方向是必要的,而更重要的是把重点放在完成近期和中期减排目标、兑现业已做出的承诺以及行动上。

  第四,确保机制有效性。国际社会要在公约框架下做出切实有效的制度安排,促使发达国家兑现承诺,向发展中国家持续提供充足的资金支持。加快转让气候友好技术,有效帮助发展中国家,尤其是小岛屿国家、最不发达国家、内陆国家、非洲国家加强应对气候变化的能力建设。

  五、国际环境法存在的问题

  (一)国际环境法的“软法”问题

  在国际法领域,“软法”是指不具有法律强制力和约束力的号召性或纲领性国际文件,如国际组织、国际大会的决议、宣言或行动计划等。这类文件虽不具有法律约束力,却往往有助于国际习惯和国际条约的产生,对各国的行为具有一定的影响力,具有类法律的性质,因而被国际社会视为“软法”。

  国际环境法发展伊始,出于政治和经济等多种因素的考虑,世界各国在应对国际环境问题时都希望保留本国的环境自主权,在当时要制定有约束力的国际环境法律规范比较困难,因而“软法”这种形式在国际环境法领域得到了大量应用。“软法”的采用极大地推动了国际环境法的发展。自1972年《人类环境宣言》出台以来,至此已有《世界自然宪章》、《布伦特兰报告》、《里约宣言》、《21世纪议程》等重要的国际性软法文件出现,确立了环境主权以及不损害别国环境、可持续发展、共同但有区别的责任等重要的国际环境法原则,在协同世界各国的环境保护方面发挥了重要作用。但是,“软法”也有其致命的弱点,即它没有法律强制力和约束力,当国际社会的环保热情消退,经济、政治等私利性的东西主宰各国政府的时候,这种道德和良心性的软法文件在规范世界各国环保行为时就显得苍白无力,无异于一纸空文,极大地损害了国际环境法的执行力。

  (二)国际环境法的部门分割问题

  现行的国际环境法主要是通过大气污染防治、生物资源保护、海洋环境保护等不同主题的条约体系来处理国际环境问题,而且同一主题内的条约都以特定的环境问题为调整对象,如海洋环境保护体系中就有海洋污染防治体系和海洋生物保护体系,在海洋生物保护体系中又根据不同的保护对象签署不同的国际条约来进行调整。这种各个击破的立法方法能够直指被调整对象,涉及的范围较小,规则的制定明确具体,成员国之间易于达成一致,并能够使国际环境立法快速执行。但是,这种“分而治之”的立法方法造成了国际环境法的部门分割问题。

  由环境问题的全球性、整体性所决定,对环境的保护和治理也应该是完整和统一的,但国际环境法这种人为的部门分割导致了国际环境法很难形成一个统一协调的法律体系,造成各个环境协定之间可能存在真空地带,而且由于各个环境协定的缔约方不同,法律义务及责任不同,相互之间缺乏有机联系,甚至出现许多矛盾和交叉;另外,由于各个条约的监督机构是各自独立的,有的没有固定的执行机构,给协议的统一实施带来很大障碍,难以实现良好的环境保护效果;最后,国际社会要为这些零星分散的、条块分割的环境条约分别谈判,分别管理,做了大量的重复性工作,浪费了宝贵的人力、时间和财力。

  (三)国际环境法的实施问题

  目前的国际环境法律体系中软性的环境宣言和框架性公约占了很大比例,这些法律文件只是规定了环境保护的宗旨、目标或基本原则,对条约中最核心的法律实施问题少有涉及,具体表现为国际环境法缺乏明确具体的实施程序、实施机构,更缺乏对不实施行为的处罚和监督机制,无法对国家的不履约行为予以监督和设定处罚。尽管这种立法方式规避了各国之间敏感和实质性的话题,使各国易于达成一致,对推动国际环境立法工作起到了一定的作

  参考文献

  [1]张文显主编.法理学(第三版)[M].北京:高等教育出版社、北京大学出版社,2007,352.

  [2][英]安东尼·吉登斯.气候变化的政治[M].曹荣湘译.北京:社会科学文献出版社,2OO9:5.

  [3]谷德近.巴厘岛路线图:共同但有区别责任的演进[J].法学,2008(2):133.

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